Trong khuôn khổ Báo cáo Thị trường lao động: Quý III/2022, Hathaway Policy trân trọng giới thiệu toàn văn chuyên mục Phân tích chuyên sâu về quá trình phát triển của thị trường lao động Việt Nam từ năm 1986 tới nay, qua 3 giai đoạn: (i) Hình thành; (ii) Xây dựng và phát triển; và (iii) Hoàn thiện thể chế. Cụ thể như sau:
Việt Nam đã và đang nỗ lực xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với 6 loại thị trường then chốt, trong đó có thị trường lao động (TTLĐ). Xét theo khía cạnh kinh tế, TTLĐ không chỉ đơn giản là nơi cung và cầu lao động gặp nhau mà còn là kênh huy động và phân bổ hiệu quả nguồn lực lao động - nguồn lực quan trọng của quá trình sản xuất của cải vật chất trong một nền kinh tế. Nhằm đưa ra các đối sách giải quyết các vấn đề còn tồn đọng và đồng thời gợi ý các định hướng phù hợp với sự phát triển của TTLĐ Việt Nam, Hathaway Policy phân tích quá trình phát triển của TTLĐ Việt Nam giúp các cá nhân và tổ chức có cái nhìn toàn diện về sự vận động của TTLĐ.
Thực tiễn nghiên cứu kinh nghiệm phát triển thị trường lao động các quốc gia trên thế giới đều có điểm chung là TTLĐ thường trải qua 03 giai đoạn: giai đoạn hình thành, giai đoạn xây dựng và phát triển và giai đoạn hoàn thiện thể chế. Tương ứng với mỗi giai đoạn là những hỗ trợ khác nhau từ phía Chính phủ các quốc gia để định hướng và điều tiết thị trường phát triển phù hợp thực tiễn.
Từ sau “Đổi mới” đến nay, TTLĐ Việt Nam cũng có thể chia làm 3 giai đoạn phát triển, được đánh dấu bằng sự ra đời của các Bộ Luật Lao động: (i) Giai đoạn hình thành: từ khi Nghị quyết Đại hội VI của Đảng (tháng 12/1986) được ban hành và kết thúc ngay trước sự ra đời của Bộ luật Lao động 1994 (có hiệu lực từ ngày 01/01/1995); (ii) Giai đoạn xây dựng và phát triển: bắt đầu từ thời điểm có hiệu lực của Bộ luật Lao động 1994 và kết thúc ngay trước sự ra đời của Bộ luật Lao động 2012 – có hiệu lực từ 01/7/2012; (iii) Giai đoạn hoàn thiện thể chế (từ năm 2012 đến nay), bắt đầu từ khi Bộ Luật Lao động 2012 có hiệu lực đến nay.
Giai đoạn hình thành thị trường lao động
Bắt đầu từ dấu mốc năm 1986, Đảng và Nhà nước thực hiện đường lối Đổi mới đã giúp nền kinh tế Việt Nam dần chuyển mình và thoát khỏi những trì trệ trước đó khi GDP, từ mức 599 tỷ đồng năm 1986, tăng trưởng mạnh mẽ gần 300 lần lên mức 178.534 tỷ đồng năm 1994; và thị trường hàng hoá - dịch vụ cùng các loại thị trường khác cũng dần được hình thành. Những thành công bước đầu trong công cuộc Đổi mới đã đặt nền móng cho sự hình thành và phát triển của TTLĐ Việt Nam.
Sự chuyển đổi đầu tiên có thể kể đến là việc cung – cầu lao động được tạo điều kiện để vận hành và hoạt động theo cơ chế thị trường thay vì theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung. Trong giai đoạn này, giải quyết việc làm, nâng cao mức sống người dân là nhiệm vụ hàng đầu và phương hướng quan trọng nhất để giải quyết việc làm là thực hiện tốt chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, coi trọng cả phát triển sản xuất và dịch vụ.
Theo đó, Đảng và Nhà nước đã nhanh chóng ban hành một số quy định chung nhất, đáp ứng những vấn đề cấp bách trước mắt của TTLĐ trong giai đoạn phát triển sơ khai như: (i) Tôn trọng quy luật và cơ chế vận hành của thị trường biểu hiện qua việc chủ xí nghiệp quốc doanh được trao quyền trong tuyển dụng, bồi dưỡng và sử dụng lao động phù hợp với nhu cầu của đơn vị mình mà không phải theo chỉ tiêu từ trên áp xuống; (ii) Giải quyết việc làm bằng nhiều hình thức thông qua các chương trình kinh tế mới và xuất khẩu lao động (XKLĐ); (iii) Điều chỉnh quan hệ lao động bằng hình thức hợp đồng lao động và thỏa ước tập thể; (iv) Thông qua chương trình việc làm và XKLĐ tới các nước XHCN cũ để đào tạo nâng cao tay nghề cho người lao động và (v) Duy trì bảo hộ lao động và các chương trình an sinh xã hội.
Nhờ vậy, hơn 10 triệu lao động đã được giải quyết việc làm trong giai đoạn này, tỷ lệ thất nghiệp giảm từ 9-10% năm 1989 xuống còn 6,08% năm 1994.
Dù đã đạt được những thay đổi lớn so với trước “Đổi mới”, TTLĐ Việt Nam vẫn tồn tại những hạn chế như: Chưa có khung pháp lý cụ thể để đảm bảo quyền và nghĩa vụ cho người lao động (NLĐ) cũng như người sử dụng lao động; mối quan hệ pháp lý phát sinh trong quá trình tương tác giữa NLĐ và người sử dụng lao động chưa được giải quyết; việc thực hiện các chính sách nhà nước đưa ra vẫn còn bị động và chắp vá. Để giải quyết các tồn tại đó, bộ Luật Lao động 1994 đã ra đời, đánh dấu giai đoạn phát triển thứ 2 của TTLĐ Việt Nam.
Giai đoạn xây dựng và phát triển thị trường lao động
Đây là giai đoạn mà kinh tế Việt Nam ghi nhận đà tăng trưởng ấn tượng nhất với mức tăng trưởng trung bình dao động trong khoảng 7,0 – 7,5%/năm, thoát khỏi danh sách các quốc gia kém phát triển, bước vào nhóm các quốc gia đang phát triển có thu nhập trung bình. Hội nhập quốc tế diễn ra sâu rộng hơn thông qua việc tái thiết quan hệ với các nước lớn đồng thời tham gia các tổ chức kinh tế quốc tế. Bối cảnh trên tác động không nhỏ tới thị trường lao động, giúp việc làm trở nên đa dạng hơn và mức độ phức tạp của quan hệ lao động gia tăng theo độ mở ngày càng cao của nền kinh tế.
Về mặt thể chế, Bộ luật Lao động 1994 với hệ thống khái niệm cơ bản như người lao động, người sử dụng lao động và các quy định về hợp đồng lao động, thỏa ước lao động tập thể, về an toàn, vệ sinh lao động, giải quyết tranh chấp… đã được ban hành. Đây là văn bản luật đầu tiên trong hệ thống pháp luật Việt Nam thể hiện một cách đầy đủ và hệ thống những chế định cơ bản làm căn cứ để điều chỉnh các quan hệ trên TTLĐ, nhằm mục đích bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của cả NLĐ lẫn người sử dụng lao động.
Trong giai đoạn này, khung pháp lý cũng dần được hoàn thiện đầy đủ hơn khi Bộ Luật Lao động 1994 được sửa đổi bổ sung 3 lần (2002, 2006, 2007) cũng như các luật chuyên ngành như Luật người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng 2006, Luật Dạy nghề 2006, Luật Bảo hiểm xã hội 2006… được thông qua. Hệ thống VBPL này đã đóng vai trò quan trọng vào việc định hướng và điều chỉnh các quan hệ pháp lý phổ biến trên thị trường lao động, giúp thị trường vận hành một cách hiệu quả, thông suốt hơn, tác động tích cực tới tăng trưởng và phát triển kinh tế.
Vấn đề giải quyết việc làm trong giai đoạn này vẫn tiếp tục được quan tâm. Tuy nhiên, nếu giai đoạn trước tập trung vào việc trợ giúp NLĐ tự tìm ra việc, tự tạo ra thu nhập thì giai đoạn này các chính sách đã hướng tới ba khía cạnh lớn của vấn đề việc làm là: (i) tạo việc làm mới; (ii) hỗ trợ tìm kiếm việc làm cho người lao động thất nghiệp và (iii) duy trì việc làm hiện tại cho người lao động đang có việc làm. Việc đưa chỉ tiêu tạo việc làm mới vào trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm, cùng với sự ra đời của Quỹ quốc gia về việc làm và các Chương trình mục tiêu quốc gia về việc làm, XKLĐ đã giải quyết việc làm cho số lượng lớn NLĐ hàng năm tăng dần từ 1,0-1,2 triệu giai đoạn 1991 - 2000 lên 1,4-1,6 triệu giai đoạn 2001 - 2010.
Bộ Luật Lao động 1994 xác định quan hệ bình đẳng và tự do trong thỏa thuận về tiền lương giữa NLĐ và người sử dụng lao động; đồng thời, tiền lương được thỏa thuận căn cứ theo năng suất lao động, chất lượng và hiệu quả công việc để NLĐ có được mức lương thỏa đáng. Đây là điểm tiến bộ trong các quy định của giai đoạn này, là yếu tố quan trọng để TTLĐ hình thành và phát triển theo sự vận động của cơ chế thị trường.
Đào tạo và nâng cao tay nghề cho NLĐ, từ chỗ tập trung vào những NLĐ có nhu cầu đào tạo, đã dần mở ra những chính sách khuyến khích NLĐ tham gia đào tạo, nâng cao tay nghề và dần đặt ra mục tiêu hướng tới các đối tượng cụ thể. Trong giai đoạn 12 năm từ 2000 đến 2012, lao động trên 15 tuổi đã qua đào tạo tăng từ 10,30% lên 19,71%, cho thấy thị trường không chỉ phát triển ở mặt số lượng mà đã dần chuyển mình theo hướng phát triển chất lượng lao động.
Các chính sách an sinh xã hội như bảo hiểm xã hội (BHXH), bảo hiểm y tế (BHYT), bảo hiểm thất nghiệp (BHTN) và vai trò của các tổ chức công đoàn góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện khung khổ pháp lý cho TTLĐ. Hệ thống BHXH và BHYT được quan tâm phát triển với nội dung và hình thức ngày càng phong phú, nhằm chia sẻ rủi ro và trợ giúp thiết thực cho NLĐ. Đến cuối giai đoạn này, BHXH được triển khai đồng bộ với 3 loại hình là: BHXH bắt buộc, BHYT và BHTN. Tuy việc kiểm soát thực hiện các quy định này vẫn còn nhiều khó khăn, nhưng những quy định về an sinh cho NLĐ đã thể hiện sự hoàn thiện trong nhận thức của các cơ quan quản lý nhà nước khi điều chỉnh các quan hệ phát sinh trên TTLĐ.
Dù được đánh giá là giai đoạn phát triển nhanh và có nhiều thành tựu, TTLĐ Việt Nam giai đoạn này vẫn tồn tại một số hạn chế (như trình độ tay nghề của NLĐ, sự bất hợp lý trong cơ cấu lao động, tỷ lệ lao động phi chính thức lớn…) cần tiếp tục được Nhà nước quan tâm giải quyết, nguyên nhân chủ yếu thuộc về vấn đề thể chế, cụ thể như:
- Về hệ thống văn bản pháp luật (VBPL), khái niệm chung cần thiết cho TTLĐ vẫn còn chưa đầy đủ và chưa bao phủ được toàn bộ các hình thức quan hệ lao động trên thị trường.
- Một số quy định vẫn còn mang tính áp đặt, can thiệp sâu vào các quy luật vốn có của thị trường gây tác dụng ngoài ý muốn lên TTLĐ như quy định về chia thưởng cho NLĐ, quy định về lao động nước ngoài làm việc tại Việt Nam, quy định về các trung tâm dịch vụ việc làm…
- Hiệu quả thực hiện quy định pháp luật, chính sách hỗ trợ của các cơ quan quản lý nhà nước vẫn còn hạn chế. Một số chính sách và quy định được quy định chặt chẽ nhưng thiếu tính thực tế khi triển khai, cụ thể như quy định về trình tự thủ tục tuyển dụng lao động, quy định về quỹ trợ cấp mất việc, quy định về thời hạn hợp đồng lao động.
- Hệ thống khung khổ pháp lý cũng chưa cung cấp được đầy đủ các công cụ bảo vệ NLĐ và người sử dụng lao động, đặc biệt là đối với lao động khu vực phi chính thức.
Với những hạn chế như vậy, cùng với yêu cầu của bối cảnh kinh tế - xã hội, Bộ Luật Lao động 2012 đã ra đời với kỳ vọng sẽ giải quyết tốt hơn những vấn đề còn tồn tại về mặt khung khổ pháp lý để thị trường phát triển hoàn thiện hơn.
Giai đoạn hoàn thiện thể chế thị trường lao động
Đây là giai đoạn Việt Nam được đánh giá là một trong những quốc gia mới nổi có mức tăng trưởng nhanh trong khu vực và trên thế giới. Tốc độ tăng trưởng kinh tế trên 6%; lạm phát và chỉ số giá tiêu dùng CPI được kiểm soát tốt ở mức dưới 5%/năm; thâm hụt thương mại cũng được loại trừ và chuyển sang thặng dư từ năm 2012. Đồng thời mức độ đô thị hóa cũng gia tăng, từ 629 đô thị năm 2009 lên 869 đô thị năm 2021, là những yếu tố đặt ra cho thị trường lao động Việt Nam yêu cầu về chất lượng việc làm, nâng cao trình độ người lao động và chuyển dịch cơ cấu lao động theo hướng hợp lý.
Về mặt thể chế, sự ra đời của Bộ luật Lao động (sửa đổi) 2012 với nhiều quy định tiến bộ, đảm bảo tốt hơn các quyền, lợi ích của người lao động và người sử dụng lao động; đồng thời, tăng cường các quy định bảo vệ nhóm lao động đặc thù (lao động nữ, lao động cao tuổi…) và hàng loạt các luật chuyên ngành được ban hành như Luật Công đoàn 2012, Luật Việc Làm 2013, Luật BHXH 2014… đã mở rộng phạm vi điều chỉnh của VBPL theo hướng đảm bảo quyền và nghĩa vụ của người lao động trong việc tự do lựa chọn việc làm, nghề nghiệp, học tập nâng cao trình độ; tiền lương được thực hiện theo cơ chế thỏa thuận, theo năng suất, chất lượng công việc, song phải bảo đảm không để người lao động bị rơi vào nghèo đói (quy định về tiền lương tối thiểu), cung cấp thêm các căn cứ pháp lý cho thị trường vận hành thông suốt.
Đặc biệt, Luật Việc làm năm 2013 là một thành công nổi bật về chính sách. Luật đã mở rộng độ bao phủ, điều chỉnh các chính sách lao động, việc làm đến toàn bộ LLLĐ; là cơ sở quan trọng để xây dựng các chính sách hỗ trợ người lao động yếu thế, lao động nghèo, lao động nông thôn, người thất nghiệp và tăng cường cơ hội việc làm cho lao động khu vực phi chính thức; phát triển hệ thống dịch vụ việc làm, tín dụng tạo việc làm, chính sách việc làm công, phát triển kỹ năng nghề, bảo hiểm thất nghiệp.
Linh hoạt với những biến đổi của thực tiễn, Bộ Luật Lao động 2019 cũng chú trọng hơn về tính nhận diện các quan hệ lao động trên thực tế, hợp đồng lao động điện tử, quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động không cần lý do của người lao động…; một số quy định mới về mức lương thưởng; về chế độ thử việc; về thời giờ làm việc, nghỉ ngơi; về giải quyết tranh chấp lao động… cho thấy nỗ lực hoàn thiện khung pháp lý nhằm bảo vệ người lao động, và cân bằng, hài hòa các quan hệ lao động trên thị trường phù hợp với yêu cầu của cuộc Cách mạng công nghệ lần thứ tư và toàn cầu hóa.
Các chính sách khuyến khích và tạo việc làm trong giai đoạn này tiếp tục phát huy hiệu quả khi duy trì được mức 1,6 triệu việc làm mỗi năm. Số lao động làm việc ở nước ngoài tăng khá nhanh từ 88.000 người năm 2011 lên hơn 142.000 người năm 2018 và không chỉ dừng lại ở những công việc phổ thông chưa qua đào tạo, mà đã gia tăng thêm các hình thức đòi hỏi trình độ chuyên môn cao hơn.
Tỷ lệ lao động thiếu việc làm giảm từ mức 2,74% năm 2012 xuống còn 1,40% năm 2018 là tín hiệu tích cực cho sự đảm bảo việc làm và thu nhập ổn định. Cơ cấu lao động theo ngành kinh tế tiếp tục chuyển dịch với tốc độ nhanh và tích cực hơn khi số lao động và tỷ trọng lao động ngành nông - lâm - thủy sản đều giảm trong khi số lượng và tỷ trọng ngành công nghiệp - xây dựng và dịch vụ tăng, phù hợp với xu thế chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế mà Việt Nam đang thực hiện.
Trung tâm dịch vụ việc làm công lập và các doanh nghiệp giới thiệu việc làm phát triển mạnh, tính đến năm 2018 có 48 tỉnh thành tổ chức thành công sàn giao dịch việc làm với hơn 5,1 triệu lao động nhận việc làm. Sự kết nối giữa cung - cầu lao động trở nên tốt hơn khi 90% số doanh nghiệp được khảo sát phản hồi rằng lao động được tuyển dụng đáp ứng được nhu cầu của doanh nghiệp, cao hơn nhiều mức 70% năm 2012.
Hệ thống quy định về BHXH, BHYT trong giai đoạn này đã thể hiện sự nhất quán và xuyên suốt, thực sự là lưới an sinh quan trọng bảo vệ người lao động.
Có thể đánh giá giai đoạn này TTLĐ có những thành công ở mọi khía cạnh của thị trường như việc làm vẫn được giải quyết tốt, chính sách tiền lương có nhiều cải cách đã giúp nâng cao thu nhập bình quân đầu người, hệ thống các chính sách an sinh xã hội đã có độ bao phủ lớn...
Tuy nhiên, một số điểm yếu tiếp tục bộc lộ ngay cả trong những khía cạnh có sự cải thiện, chẳng hạn số lượng lao động có việc làm có sự gia tăng so với giai đoạn xây dựng và phát triển nhưng việc làm được tạo ra từ Quỹ quốc gia về việc làm lại giảm một nửa, từ khoảng 200.000 việc làm năm 2012 xuống còn hơn 113.000 việc làm năm 2018; Tỷ lệ lao động không đạt mức thu nhập theo quy định về lương tối thiểu vẫn còn lên tới 40%; Tỷ lệ lao động phi chính thức vẫn chiếm tỷ trọng lớn và hầu hết đều trong các ngành nghề dễ bị tổn thương (thể hiện rất rõ trong giai đoạn bị tác động tiêu cực của dịch COVID-19); Năng suất lao động trong giai đoạn này cũng có dấu hiệu chững lại với mức tăng gần 9%/năm (thay vì 15-25% như giai đoạn trước), cùng với đó là sự phân hóa về năng suất giữa các nhóm ngành nghề gần như không có sự cải thiện mà chỉ là chỉ có sự thay đổi về giá trị, thậm chí mức tăng năng suất của nhóm ngành có năng suất lao động thấp còn chậm hơn so với mức tăng của ngành có năng suất lao động cao, càng gia tăng mức độ phân hóa giữa các ngành nghề.
Có thể nhận diện một số nguyên nhân của hạn chế như sau:
- Chất lượng tăng trưởng kinh tế còn hạn chế, chưa tạo ra nhiều việc làm có chất lượng, năng suất và tính bền vững cao. Tốc độ chuyển dịch cơ cấu kinh tế còn chậm, khả năng ứng dụng khoa học công nghệ vào sản xuất còn thấp nên chưa tạo đột phá để kích thích chuyển dịch cơ cấu lao động theo hướng hiện đại.
- Nhiều chính sách được xây dựng cho thị trường lao động đã đem lại sự đối xử thiếu công bằng đối với NLĐ một cách không mong muốn. Nguyên nhân cơ bản của tình trạng này là do chính sách được thiết kế với phạm vi ảnh hưởng quá rộng, chưa xác định rõ trọng tâm, cơ chế truyền dẫn và đối tượng thụ hưởng của chính sách.
- Thiếu các nghiên cứu chuyên sâu về các mặt, các khía cạnh và nội dung của thị trường lao động như nghiên cứu về lao động phi chính thức, về hợp đồng lao động, về khả năng đáp ứng của các chương trình đào tạo với nhu cầu của doanh nghiệp, v.v.
- Hệ thống thông tin trên thị trường lao động còn yếu, thể hiện trên các mặt sau: (i) Sự hiểu biết về chính sách và luật pháp của người sử dụng lao động và đặc biệt là người lao động còn thấp; (ii) Hệ thống thông tin về lao động và việc làm chưa đầy đủ, luồng thông tin lưu chuyển chưa tốt; (iii) Hệ thống thông tin thống kê về cung, cầu lao động và các chỉ số thành phần còn chưa đầy đủ và thiếu tính hệ thống.
- Hoạt động của hệ thống các trung tâm dịch vụ việc làm công lập còn yếu và kém hiệu quả.
- Hợp tác và hội nhập quốc tế trong lĩnh vực phát triển nguồn nhân lực chưa đáp ứng yêu cầu của quá trình hội nhập ngày càng sâu rộng về kinh tế, xã hội, văn hoá nước ta với thế giới.
Chính vì vậy, để khắc phục các hạn chế còn tồn tại, cũng như có những chính sách hiệu quả hỗ trợ phát triển thị trường lao động trong thời gian tới, cần cân nhắc tiếp tục hoàn thiện những nội dung sau: (i) hoàn thiện thể chế thị trường lao động, tạo môi trường thông suốt để phát triển thị trường lao động đồng bộ với các thị trường khác; (ii) tập trung nâng cao chất lượng lao động đáp ứng nhu cầu của thị trường lao động; (iii) hỗ trợ di chuyển lao động tạo điều kiện cho lực lượng lao động phân bố hợp lý và hiệu quả; (iv) Chính thức hóa lao động phi chính thức và (v) phát triển thông tin thị trường lao động./.
Comments